環(huán)保升級成本誰擔 構(gòu)建環(huán)京津冀跨區(qū)轉(zhuǎn)移支付機制
構(gòu)建環(huán)保方面的跨區(qū)轉(zhuǎn)移支付機制,由經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)提供資金補償。跨區(qū)轉(zhuǎn)移支付機制的第一原則是“誰受益,誰付費”,第二原則是“誰污染,誰付費”
2017年,針對京津冀及其周邊地區(qū)實施的“環(huán)保風暴”取得了顯著效果,但也產(chǎn)生了一些問題,主要問題是環(huán)保升級改造的資金嚴重短缺。粗略估計,環(huán)保升級改造預(yù)計給北京周邊地區(qū)帶來相當于GDP的10%-30%的成本,并且在短期內(nèi)必然拖累經(jīng)濟增長,影響就業(yè)和社會穩(wěn)定。僅僅依靠當?shù)卣牧α?,短期?nèi)難以順利完成環(huán)保升級改造。我們認為,解決環(huán)保升級改造資金短缺問題的新思路是,構(gòu)建環(huán)保方面的跨區(qū)轉(zhuǎn)移支付機制,由經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)提供資金補償??鐓^(qū)轉(zhuǎn)移支付機制的第一原則是“誰受益,誰付費”,第二原則是“誰污染,誰付費”??鐓^(qū)轉(zhuǎn)移支付機制符合現(xiàn)行法律要求,且具有比較成功的國內(nèi)外實踐經(jīng)驗。 資金不足是京津冀地區(qū)環(huán)保問題的阻?! ?/span>
2013年,國務(wù)院印發(fā)了《大氣污染防治行動計劃》(即“大氣十條”),要求到2017年全國各地空氣質(zhì)量總體改善,京津冀地區(qū)細顆粒物濃度下降25%左右。為了確保實現(xiàn)這一目標,2017年環(huán)保部從全國抽調(diào)5000多名環(huán)境執(zhí)法人員,對京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市(包括山西、山東和河南部分地區(qū))進行嚴格的大氣污染防治督查。
環(huán)保督察工作取得了明顯的成效,2017年北京的藍天數(shù)量達到了十年來的最好記錄。與此同時,史無前例的“環(huán)保風暴”也帶來了一些問題。例如,河北等地“煤改氣”工作遭遇困境,天然氣短缺三分之一左右,部分地區(qū)群眾意見較大,媒體不乏批評聲音,這在一定程度上影響了政府形象和公信力。上級部門預(yù)案不足、下級官員工作方式簡單粗暴、部分群眾觀念轉(zhuǎn)變緩慢,這些固然是重要原因,但是環(huán)保改造升級的資金不足則是主要原因,也可以說是制約整個京津冀及其周邊地區(qū)轉(zhuǎn)型升級的長期阻梗?!?/span>
首先,從農(nóng)戶的角度來看,環(huán)保升級意味著一筆不菲的額外支出,這會明顯減少農(nóng)民的可支配收入。前幾年,北京周邊地區(qū)的一些農(nóng)民“寧可被拘留也要燒秸稈”,就是因為回收秸稈比燒秸稈成本更高,大約每畝要多付出50-100元。對于一個人均純收入1萬元的農(nóng)民來說,10畝地的秸稈回收成本占當年純收入的5%-10%。再以“煤改氣”為例。以前,一家農(nóng)戶整個冬季燒煤取暖,成本大約是2000元。之后,每一戶“煤改氣”工程的初裝費是5000元,其中政府補貼3000元,農(nóng)戶承擔2000元;扣除政府補貼之后,農(nóng)民燒氣(大約6000元)還要比燒煤多支出2000元。前后對比,“煤改氣”將導(dǎo)致一家典型的農(nóng)戶在取暖方面今年要多支出4000元,占全年純收入的30%以上。特別是,很多老人家庭以及貧困戶家庭本來收入就少,4000元的支出絕對不是一個小數(shù)字?! ?/span>
其次,從企業(yè)的角度來看,環(huán)保升級往往意味著成本上升增加一倍,利潤更加微薄。我們在北京周邊地區(qū)調(diào)查了一家生產(chǎn)蘇打粉的制造業(yè)企業(yè)。過去燒煤時,生產(chǎn)成本約為2000元/噸;后來改為燒秸稈,成本翻了一倍,變成了4000元/噸;若嚴格執(zhí)行國家政策,改為以氣、電做燃料,那么生產(chǎn)成本就會飆升至10000元/噸。當?shù)毓賳T告訴我們,對于大多數(shù)企業(yè)來說,如果嚴格按照國家環(huán)保排放要求,生產(chǎn)成本普遍會翻番,這還不包括更換生產(chǎn)設(shè)備的一次性投入成本。顯然,在需求疲軟的大環(huán)境下,對于大多數(shù)制造業(yè)企業(yè)來說,這無異于雪上加霜?! ?/span>
再次,從地方政府角度來看,環(huán)保升級會在短期內(nèi)導(dǎo)致稅收減少、失業(yè)增加和財政支出增加。為了達到事后的空氣質(zhì)量標準,地方政府往往在事前層層加碼,并且不斷將環(huán)保標準升級,在給企業(yè)帶來巨大壓力的同時,也給自己帶來了巨大的經(jīng)濟壓力。大量中小企業(yè)被關(guān)閉或停產(chǎn),直接導(dǎo)致地方政府稅收、GDP減少,導(dǎo)致失業(yè)人口增多和維穩(wěn)壓力增加。一些地方要求勞動密集型的大企業(yè)也進行搬遷或者停產(chǎn),如果提供適當?shù)呢斦a貼,這也是一筆不小的開支。在這種情況下,一些地方政府財力不足,從而無法為農(nóng)戶和企業(yè)的環(huán)保升級提供足夠的補貼?! ?/span>
粗略估計,環(huán)保升級改造預(yù)計給北京周邊地區(qū)帶來相當于GDP的10%-30%的成本,并且在短期內(nèi)必然拖累經(jīng)濟增長,影響就業(yè)和社會穩(wěn)定。僅僅依靠當?shù)卣牧α?,短期?nèi)難以順利完成環(huán)保升級改造,而且可能會影響當?shù)氐拈L期經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。將跨區(qū)轉(zhuǎn)移支付機制作為一種新思路 環(huán)境保護不僅關(guān)乎現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的建成,而且關(guān)乎千秋萬代的利益,因此在環(huán)境保護方面必須進行體制機制創(chuàng)新。我們認為,解決環(huán)保升級改造資金短缺問題的新思路是,構(gòu)建跨區(qū)轉(zhuǎn)移支付機制,由經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)提供資金補償,共同推進環(huán)保升級改造,共同實現(xiàn)美好藍天夢想?! ?/span>
首先,環(huán)保方面的跨區(qū)轉(zhuǎn)移支付機制符合經(jīng)濟學基本原理。根據(jù)經(jīng)濟學最著名的“科斯定理”,在產(chǎn)權(quán)清晰、交易費用較低的前提下,污染方和被污染方可以通過定價機制,實現(xiàn)產(chǎn)出最大化和污染最小化。目前已經(jīng)實行的排污權(quán)交易、碳排放交易都是科斯定理的應(yīng)用,環(huán)保方面的跨區(qū)轉(zhuǎn)移支付機制也是科斯定理的應(yīng)用?! ∑浯?,環(huán)保方面的跨區(qū)轉(zhuǎn)移支付機制符合“誰受益,誰付費”的基本原則。由于環(huán)境污染和經(jīng)濟發(fā)展都具有外部性,因此在治理污染方面,不能只遵循“誰污染,誰付費”的原則。每個地區(qū)都有發(fā)展經(jīng)濟和改善民生的權(quán)利,不能簡單地認為制造了污染的地區(qū)就應(yīng)該不計成本地消滅污染。事實上,北京周邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平普遍比較落后,這些地區(qū)通過經(jīng)濟發(fā)展解決了大量就業(yè),也是為維護社會穩(wěn)定尤其是維護首都周邊的社會穩(wěn)定做出了重要貢獻。因此,考慮到外部性和社會公平,“誰受益,誰付費”原則應(yīng)該高于“誰污染,誰付費”原則,這也意味著首都地區(qū)應(yīng)該為周邊地區(qū)的環(huán)境治理進行必要的、合理的補償,同時周邊地區(qū)也應(yīng)承擔部分費用。這也是解決地區(qū)不平衡發(fā)展問題的一種有益舉措?! ?/span>
再次,環(huán)保方面的跨區(qū)轉(zhuǎn)移支付機制符合現(xiàn)行法律要求,且具有比較成功的國內(nèi)外實踐經(jīng)驗?!董h(huán)境保護法》第三十一條規(guī)定:國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償。目前,浙江、江蘇、遼寧、河南等十幾個省都出臺了省內(nèi)流域生態(tài)補償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī),并且取得了初步成效。例如,浙江省2005年即發(fā)布了《浙江省人民政府關(guān)于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》。在跨省生態(tài)補償方面也已經(jīng)有了成功案例,試舉一例。
新安江上游在安徽省,下游在浙江省,此前污染較重。2010年,財政部、環(huán)保部、安徽省、浙江省簽訂了生態(tài)補償試點方案。根據(jù)試點方案,中央財政劃撥安徽3億元,用于新安江治理。安徽省配套資金1億元,用于省內(nèi)新安江上游地區(qū)生態(tài)補償。在監(jiān)測年度內(nèi),以兩省交界處水質(zhì)為考核標準,上游安徽提供水質(zhì)優(yōu)于基本標準的,由下游浙江對安徽補償1億元;水質(zhì)劣于基本標準,安徽對浙江補償1億元。再舉一個成功的跨國污染治理案例。萊茵河全長1320公里,流經(jīng)奧地利、瑞士、列支敦士登、意大利、德國、法國、盧森堡、比利時和荷蘭9個國家。上個世紀50年代之前,污染嚴重,魚蝦幾乎絕跡。九個國家制定了關(guān)于萊茵河日常養(yǎng)護的國際協(xié)議,成立了保護萊茵河國際委員會,設(shè)立了幾十個沿河檢測站點和上百個注冊通報員,并且由下游的荷蘭人擔任委員會的秘書長。因為下游國家是最大的受害者,所以最有動力來執(zhí)行該協(xié)議??鐓^(qū)轉(zhuǎn)移支付機制的運行方式和配套措施
我們構(gòu)想的“環(huán)京津冀地區(qū)”環(huán)??鐓^(qū)轉(zhuǎn)移支付機制的運行方式如下:
(一)利益主體。凡是涉及環(huán)境保護的省級或地市級單位和相關(guān)中央部委均可納入利益主體范圍。京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市,一共28個省級或地市級單位,再加上環(huán)境保護部、財政部,一共30個單位都可以成為“環(huán)京津冀地區(qū)”環(huán)保跨區(qū)轉(zhuǎn)移支付機制的利益主體,進行協(xié)商談判和轉(zhuǎn)移支付。具體協(xié)商時,可以分兩步走。第一步,中央、北京市、天津市與河北省、河南省、山東省和山西省進行中央和地方的高層次協(xié)商,達成初次轉(zhuǎn)移支付方案;第二步,河北、河南、山東和山西在省內(nèi)相關(guān)城市之間進行第二次轉(zhuǎn)移支付分配?! ?/p>
(二)支付方向。根據(jù)“誰受益,誰付費”的原則,首都地區(qū)應(yīng)該向周邊地區(qū)提供環(huán)保升級改造的必要補償,也就是中央政府和北京市應(yīng)該是支付主體。在“環(huán)保風暴”中,很多企業(yè)被關(guān)閉或停產(chǎn),涉事企業(yè)所在地應(yīng)該是被補償對象。如果北京周邊一些地區(qū)也受到其他地區(qū)的污染影響,那么也可以成為被補償對象。
(三)支付對象。支付對象包括地方政府、企業(yè)和居民三類主體。高層次的省際轉(zhuǎn)移支付協(xié)議達成之后,由省級政府進行再分配。對于污染源容易確定的點污染,省級政府或市級政府直接對企業(yè)或居民進行補償。例如,燒秸稈的農(nóng)戶可以根據(jù)某種標準,直接從本省或本市政府領(lǐng)取補償。對于污染源不容易確定的面污染,由省級或市級政府統(tǒng)籌安排使用補償資金,用于基礎(chǔ)設(shè)施、交通工具、排污設(shè)施等方面的環(huán)保升級改造?! ?/p>
(四)支付數(shù)額。由所有利益主體根據(jù)環(huán)保升級改造的成本為基礎(chǔ)進行測算,實行成本補償原則。支付數(shù)額同時依賴于環(huán)保收益,當前主要是空氣質(zhì)量。省際政府發(fā)生爭議時,可利用環(huán)境保護部提供的專業(yè)數(shù)據(jù)或者第三方評估結(jié)果作為測算的重要依據(jù)?! ?/p>
推行跨區(qū)轉(zhuǎn)移支付的難點有三個:
其一,如何識別污染原因?根據(jù)污染物的負外部性,可以大致分為三類污染:土壤污染,主要是本地污染,負外部性最小;水污染,屬于本地污染并且有較大負外部性,可移動的固體廢物污染也屬于此類;空氣污染,屬于本地污染并且有很大的負外部性。在不同地區(qū)之間,土壤污染的因果傳導(dǎo)鏈條比較弱,水污染的傳導(dǎo)鏈條比較強,而空氣污染最難識別。因此,在實踐操作中必須分類處理。各方對污染源發(fā)生爭議時,可指定一些第三方評估機構(gòu)或者依托環(huán)保部下屬機構(gòu)進行認定和計算?! ?/p>
其二,如何核定支付數(shù)額?在成本補償方面,對企業(yè)和農(nóng)戶的補貼可以分為兩部分,一部分是對升級改造環(huán)保設(shè)備或生產(chǎn)設(shè)備的成本,另一部分是對采用清潔能源增加的成本進行補貼。作為一種制度創(chuàng)新,重要的不是精確的補償金額,具體金額可以在改革過程中逐步探索,重要的是引入了環(huán)境補償機制這種新思路?! ?/p>
其三,如何解決資金來源?補償金額由三方負擔:中央出一部分,環(huán)境受益方出一部分,環(huán)境污染方出一部分。具體而言,對于本地化污染源,例如土壤污染,以當?shù)卣a償為主;對于負外部性很強的空氣污染,可由受益方補償一半,本地政府補償一半?! ?/p>
有效實施環(huán)保轉(zhuǎn)移支付機制,還需要以下配套措施:
第一,修改《環(huán)境保護法》有關(guān)條款,將環(huán)境補償規(guī)則作為強制性要求寫入法律。在現(xiàn)行《環(huán)境保護法》中,盡管有關(guān)于生態(tài)補償?shù)牡谌粭l(即“國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償”),但是這一條款僅僅是指導(dǎo)性意見,不是強制性要求。特別是,《環(huán)境保護法》第六條規(guī)定:地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責。第六條不利于環(huán)境保護跨區(qū)賠償機制的實施,建議將第六條改為:地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責,對其它地區(qū)造成污染影響的,應(yīng)當進行適當?shù)难a償?! ?/p>
第二,完善環(huán)境保護部門的垂直管理體制,將準確、權(quán)威的環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)作為環(huán)保轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)。目前,在環(huán)境監(jiān)測和環(huán)保執(zhí)法兩個方面,省以下環(huán)保機構(gòu)已經(jīng)實行了垂直管理。下一步,要提高環(huán)保數(shù)據(jù)的準確性和權(quán)威性,要鼓勵居民和企業(yè)發(fā)揮環(huán)境監(jiān)測的群眾力量優(yōu)勢?! ?/p>
第三,加強跨地區(qū)的環(huán)境信息共享和聯(lián)合執(zhí)法。可針對京津冀及其周邊地區(qū)成立跨地區(qū)的環(huán)保升級改造聯(lián)席會議,一是達成環(huán)保共識,二是共享環(huán)保信息,三是聯(lián)合執(zhí)法。
第四,適度放寬對北京周邊地區(qū)經(jīng)濟增長的考核要求。在短期內(nèi),經(jīng)濟增長和環(huán)境保護是存在權(quán)衡關(guān)系的,這是一個客觀事實。因此,中央或上級部門在考核相關(guān)地區(qū)的經(jīng)濟增長時,可以適當放寬要求,避免弄虛作假?! ?/p>